ANÁLISIS DEL CAMINO DE LA UNIÓN EUROPEA HACIA UNA AUTONOMÍA ESTRATÉGICA EN EL CAMPO DE LA SEGURIDAD

AUTOR: DANIEL SOUBRIER ; ALUMNO DE 4o CURSO GRADO EN SEGURIDAD/ISEN CENTRO
UNIVERSITARIO, FACULTAD ADSCRITA UNIVERSIDAD DE MURCIA
INTRODUCCIÓN

Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, Europa se ha visto necesitada del apoyo
de Estados Unidos para su defensa, esto beneficiaba ambos bandos, al primero porque
una Europa tan dañada necesitaba centrarse en su propia recuperación; y al segundo para evitarla expansión del modelo de pensamiento comunista, además de que esta alianza reforzaba la cooperación entre ambas potencias.
Sin embargo, con el fin de la Guerra Fría, EE. UU. ha perdido el interés que tenía en Europa, centrándose en sus propios intereses geopolíticos. Esta dependencia a largo
plazo ha dejado al continente en una situación de desigualdad frente al resto del mundo, lo que es especialmente preocupante debido a la actual situación de la UE tras la invasión de Rusia a Ucrania.
CAMINO DE LA UNIÓN EUROPEA HACIA UNA AUTONOMÍA ESTRATÉGICA
La UE no puede depender para siempre de Estados Unidos en materia de defensa, y de hecho no le conviene que sea el caso. Por eso, desde hace años, lleva fraguándose la
maquinaria (tanto real como figurativamente hablando) para alcanzar un grado de
independencia suficiente como para valerse por sí misma, aunque sea de forma parcial.
2 – Una nueva estrategia para la Unión Europea.
En la agenda estratégica 2019-2024, el Consejo Europeo expuso: «En un mundo de creciente incertidumbre, complejidad y cambio, la Unión Europea necesita seguir una
línea de acción e incrementar su capacidad para actuar autónomamente». Cabe destacar
que tanto la presidenta de la Comisión Europea Úrsula Von der Leyen, como el alto
representante paralas Relaciones Exteriores y de Política de Seguridad de la Unión Josep
Borrell, se mostraron interesados en impulsar una Unión Europea con mayor influencia
geopolítica.
Esto ha avivado el debate sobre la necesidad de la UE de trabajar en su propia política exterior de defensa, tal y como se desarrolla en el documento Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea, Servicio Exterior de la UE, 20211.
Las consecuencias de la OTAN en Europa.
Tras finalizar la Segunda Guerra Mundial, pero con la Guerra Fría aún presente, se creó la OTAN con la idea de mantener la región del atlántico norte protegida ante amenazas externas.
Los resultados fueron, una Europa Occidental que pudo centrarse en su propia recuperación y crecimiento personal al no tener que centrarse en invertir tanto en defensa
y seguridad; y que las dos últimas generaciones de europeos hayan vivido dando por
sentado que su seguridad era una garantía. Esta mentalidad creció con la caída del Muro
de Berlín, la disolución de la Unión Soviética y la idea de que el Estado de derecho era la
nueva normalidad del mundo moderno2.
Las dudas de la UE.
Europa está pasando por un gran momento de inestabilidad e incertidumbre, esto
está despertando la conciencia europea sobre la necesidad de poder actuar en materia de
defensa con mayor independencia.
Los conflictos en Libia, Siria y Ucrania, las tensiones crecientes con Rusia, las oleada sin controladas de inmigrantes, el terrorismo internacional, el crimen organizado transnacional o la fragilidad del Sahel son solo algunas de las crisis que afectan a Europa,
prácticamente ninguna otra área geográfica está rodeada por tantas amenazas.
A esta situación, se le suman los comentarios realizados por Donald Trump en 2019
donde manifestó la posibilidad de separar a Estados Unidos de la OTAN. Si bien esto ha
pasado a un segundo plano con la administración de Biden, la posibilidad de que la Unión
3
Europa se quede sin su brazo armado en un momento tan delicado es un riesgo que no
nos podemos permitir3.
La necesidad de la autonomía estratégica.
La UE no es la única hegemonía que está atravesando momentos difíciles, Estados
Unidos también se encuentra en un período marcado por tensiones a nivel internacional, lo que deja en segundo plano aquellas cuestiones en materia de defensa que no coincidan
con sus intereses. Esto obliga a una Unión Europea militarmente dependiente a hacerse
cargo de sus propias preocupaciones en solitario. A su vez, a la UE tampoco le conviene
verse arrastrada en apoyar a EE. UU. hacia aquellos escenarios donde los intereses
norteamericanos sean mayoritarios4.
Es importante destacar que después del fin de la Guerra Fría, Estados Unidos ha
cambiado su enfoque principal en seguridad, alejándose de Europa para centrarse en
Oriente Medio y el golfo Pérsico; y que, en los últimos años, Washington ha desviado su
atención delos conflictos menores en la periferia europea, que eran motivo de preocupación para muchos miembros de la UE, como Francia, España e Italia. En cambio, ha reorientado sus intereses hacia su rival sistémico, China, y la región de Asia-Pacífico.
La Unión Europea está en una delicada situación para garantizar su protección, no
puede pelear por sí misma todas sus batallas en la actualidad, pero tampoco puede dejar
toda su dependencia militar en manos de otra economía con la que no comparte todos sus
intereses. La OTAN es una de las muchas formas en las que los países de Occidente
reafirman sus objetivos en común, y si bien la UE se ha visto muy beneficiada históricamente por este tratado, su completa seguridad y supervivencia a largo plazo no son una garantía.
La Estrategia Global de la Unión Europea.
Aunque el concepto de la autonomía estratégica en la UE es algo que lleva décadas
esbozándose, no sería sino hasta la aprobación de la EUGS (European Union Global
Strategy) en 2016 cuando finalmente se plantease como un objetivo a cumplir; se trata de un documento que plantea las necesidades de defensa de la UE.
Dentro de la EUGS se pueden encontrar cuatro ideas fundamentales:
• Crear una autonomía estratégica para poder promover la paz y la seguridad
dentro y fuera de las fronteras de Europa.
• Poder actuar según los intereses comunes de los europeos.
• Promover la idea de cohesión social entre los miembros de la UE.
• Armar una industria europea de defensa propia.
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Estos cuatro elementos abarcan las tres extensiones que cualquier autonomía
estratégica debería cumplir: operacional (civil y militar), económica (industrial) y política
(diplomática), que también incluye la capacidad de tomar decisiones5.
La brújula estratégica de la UE.
En junio de 2020, los ministros de Defensa europeos empezaron a trabajar en un
plande acción para la seguridad y defensa de la UE, este documento es conocido como
Brújula Estratégica y fue aprobado el 21 de marzo de 2022.
El documento pretende concretar los ambiciosos planes de la UE en materia de
defensa a nivel internacional. Además, pretende asistir en el desarrollo de la cultura de la
seguridad y auxilio mutuo, identificada como una de las debilidades principales de la
Política Común de Seguridad y Defensa de la Unión Europea (PCSD). El proceso se ha
desarrollado en dos períodos:
• Análisis de las amenazas. En este proceso se desarrolló un análisis global de todas
las amenazas y desafíos que pudieran afectar a la Unión.
• Confección de la Brújula Estratégica. Basándose en el anterior y otros análisis de
las amenazas y del contexto internacional, se ha formulado un documento que
precisa unplan de acción para llevar a cabo las ideas iniciales definidas en la EUGS.
Se espera que este documento concientice y desarrolle sobre una idea común de
seguridad y defensa, que acerque a los distintos gobiernos de la UE a cooperar más y facilitar las acciones militares fuera de sus fronteras en caso de ser necesario6.
Falta de cooperación interna.
Ahora, para poder hablar de autonomía estratégica en la UE, necesitamos que todos
los miembros estén en el mismo barco. En la actualidad la UE cuenta con 27 países, 24
lenguas oficiales y una superficie de 4,233 millones km2; lo que resulta en una gran disparidad de puntos de vista e intereses entre los propios miembros de la Unión, quienes son precisamente los que deben fomentar esa unidad.
La carencia de una cohesión política firme (como por ejemplo la diferencia en las
medidas de cada país en materia de inmigración), la propia complejidad de las instituciones europeas, la situación geopolítica de cada miembro y la reticencia de estos a entregar recursos, entorpecen la posibilidad de crear un cuerpo común que se encargue de realizar operaciones militares y civiles. A esto se le suman las necesidades de coordinarse con más regularidad y la de ser más cooperativos entre sí, lo que resulta prácticamente imposible antela falta de una dirección que pueda actuar en nombre de los 27 socios de la UE.
5 – Política de defensa común.
La política de defensa se puede resumir como la puesta en práctica de la política de
seguridad nacional, respetando ciertos límites para no actuar de forma desmedida. Aunque los intentos de crear una política de defensa se discutieron en el Tratado de Ámsterdam; son el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea aprobados en 2016 los constituyen el marco general por el que se rige la Unión en la actualidad.
La sección 2 del Tratado de la Unión Europea se centra en la política exterior y de
seguridad común (PESC), esta sección desarrolla el marco general en el que puede crearse una política de defensa común para la Unión Europea. A su vez, el apartado 1 del artículo 42 establece:
«La política común de seguridad y defensa forma parte integrante de la política
exterior y de seguridad común. Ofrecerá a la Unión una capacidad operativa basada
en medios civiles y militares. La Unión podrá recurrir a dichos medios en misiones
fuera de la Unión que tengan por objetivo garantizar el mantenimiento de la paz, la
prevención de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad internacional, conforme
a los principios de la Carta de las Naciones Unidas. La ejecución de estas tareas se
apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros»7.
Para poder iniciar cuanto antes la PCSD, el artículo 42 establece la posibilidad de
que los Estados miembros de la UE puedan asistir, según lo consideren, mediante
la «cooperación estructurada permanente»; una colaboración detallada en el artículo 46 y
en el protocolo 10.
Este instrumento establece que cualquier Estado miembro que así lo desee, puede comprometerse a desarrollar las capacidades de defensa de la unión contribuyendo mediante la creación de fuerzas especiales para este campo, participando en los programas europeos de desarrollo de las capacidades logísticas de la Unión, y trabajar de forma conjunta en las actividades de la Agencia Europea de Defensa.
Para ello, aquellos Estados miembros que quieran participar, deberán aportar un gasto en defensa fijado por la Unión, impulsar la mejor logística de sus tropas militares,
especializarse en las áreas geográficas de su país de origen en base a las necesidades de
la UE y complementarse con sus países vecinos, así como desarrollar su propia
infraestructura militar para poder aportar un apoyo firme en los programas de participación de la Agencia Europa de Defensa8.
6 – Las relaciones UE-OTAN en materia de PCSD.
El Tratado de la Unión Europea habla de la posibilidad de convivencia de la
autonomía estratégica y la OTAN. Así el segundo párrafo del apartado 2 artículo 42
establece:
«La política de la Unión con arreglo a la presente sección no afectará al carácter
específico de la política de seguridad y de defensa de determinados Estados
miembros, respetará las obligaciones derivadas del Tratado del Atlántico Norte para
determinados Estados miembros que consideran que su defensa común se realiza
dentro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) y será compatible
con la política común de seguridad y de defensa establecida en dicho marco».
En este contexto, es importante destacarlos los siguientes argumentos:
 La política de la UE no interferirá con la capacidad de ciertos Estados miembros para mantener sus propias políticas de seguridad y defensa que así lo deseen.
 La UE se compromete a respetar las obligaciones de estos Estados miembros dentro de la OTAN, reconociendo que, para ellos, la defensa común se lleva a cabo en el marco de la OTAN.
 La política de seguridad y defensa de la UE será coherente y concordante con la política común de seguridad y defensa establecida en el marco de la OTAN. Esto asegura la cohesión entre las políticas de seguridad y defensa de la UE y la OTAN.
Además, las fuerzas y medios militares y civiles de los Estados miembros que
pertenecen a ambas organizaciones son únicas, y pueden participar en la PCSD de la UE
o en cualquier actividad de la OTAN9. (Cabe destacar que, la participación en una operación en concreto ya sea bajo la OTAN o la UE, impide la participación simultánea de la otra organización10).
Las interacciones entre la OTAN y la UE desempeñan un papel crucial en la PCSD.
Aunque estas diferencias políticas generan desafíos aceptables, el principal obstáculo para
la cooperación entre ambas entidades es la percepción divergente de los Estados
miembros de cada una sobre el papel que deben desempeñar en el ámbito de la defensa.
En general, los países Europa del Este tienen como principal preocupación en materia de defensa y seguridad el resurgir del nacionalismo ruso (preocupación agravada tras la invasión de Rusia a Ucrania), y ven a la OTAN como un garante imprescindible de su seguridad e integridad territorial. Es por esto que la PCSD supone una amenaza ante la
sensación de seguridad de estos países, pues hay que tener en cuenta que EE. UU. quien 7 se encarga de contribuir con la mayor parte de la financiación de la OTAN, podría considerar seriamente la utilidad del pacto al ver reducido el número de países beneficiarios (y contribuyentes) del mismo. Por otro lado, los Estados del sur y suroeste de Europa han orientado la mayoría de sus esfuerzas hacia la reducción de focos de inestabilidad en los territorios colindantes al continente (el Sahel, Oriente Medio, los Balcanes, etc.).
Como hemos visto en los años 22-23, la invasión de Rusia a Ucrania ha formalizado los temores (que podían parecer poco realistas hace años) de los países de Europa del Este, lo que ha cambiado las estrategias de seguridad de la UE y ha reforzado la figura de la OTAN ante posibles medidas expansionistas por parte de Rusia, tal y como se recoge en el nuevo concepto estratégico publicado tras la cumbre de Madrid de la OTAN en 202211.
Rompiendo el equilibrio de poder.
Las grandes potencias nacen cuando se dan cuenta de que tienen potencial para serlo. Si la UE se convierte en un actor de peso en el contexto estratégico a nivel internacional, esto tendría consecuencias para el resto de grandes potencias.
La primera reacción que suele producirse en estos casos es la de hostilidad ante un
rival armado, lo que afectará tanto a aliados como a rivales, después de todo, una Europa
militarmente independiente no sería tan cooperativa con Washington. Sin embargo, esto no supone un riesgo para la seguridad internacional, la creación de una Europa independiente estratégicamente podría resultar realmente conveniente para EE. UU. todo depende de cómo actúe en el contexto geopolítico actual, qué tipo de potencia aspire a ser y cómo de flexible se muestre con el resto de las potencias aliadas. De hecho, todas las grandes potencias actuales han estudiado la posibilidad de una Europa estratégicamente independiente, e incluso han llegado a intentar frenar este proyecto si no les convenía12.
El Consejo Europeo definió el concepto de autonomía estratégica como la capacidad de actuar autónomamente cuando y donde sea necesario y con socios cuando sea posible, lo que significa que la autonomía estratégica no implica tomar decisiones de manera unilateral, la Unión Europea no tiene la intención de emplear su capacidad autónoma para actuar de forma independiente sin tener en cuenta a otros actores en el contexto geopolítico.
Realmente, es importante matizar que, en la actualidad, ninguna potencia cuenta con una autonomía estratégica real, pues la autonomía estratégica implica necesidades financieras, industriales, tecnológicas, de suministros, etc. Sin embargo, esta dependencia
es beneficiosa, pues impulsa a las potencias del mundo a entablar alianzas y pactos
comerciales13.
8 Una autonomía estratégica parcial.
¿Por qué buscaría entonces la autonomía estratégica la UE si es consciente de que
parte de sus miembros seguirán prefiriendo formar parte de la OTAN y que seguirían siendo parcialmente dependientes de otras potencias, incluso más dependientes en el período en el que tengan que importar el material necesario para montar dicha infraestructura?
De hecho, la Unión es consciente de sus limitaciones, por eso existen secciones como la del segundo párrafo del apartado 2 artículo 42 antes mencionado. Después de la Segunda Guerra Mundial, Europa se ha vuelto excesivamente dependiente en algunos ámbitos que la colocan en una situación de vulnerabilidad, por lo que la intención es poder liberarse de esta situación de dependencia. La Unión no aspira a una autonomía total, pues sería una idea poco realista a corto y medio plazo, sus intenciones van dirigidas a simplemente alcanzar una autonomía aceptable que le permita colaborar con otras potencias en algunos ámbitos básicos en grado de igualdad y no de subordinación14.
REFLEXION FINAL
La OTAN sigue siendo realmente útil para la UE en la actualidad, sin embargo, también implica que los miembros de Europa se vean en la obligación de apoyar al aliado
norteamericano hacia operaciones que no le convienen. Cuando la UE hace alusión a autonomía estratégica, no se refiere a una completa desvinculación del Tratado del Atlántico Norte, sino que más bien busca que este no tenga un control absoluto sobre la seguridad de Europa.
Para poder crear una transición orgánica hacia este fin, se han analizado y creado
documentos como la Brújula Estratégica o la EUGS para poder desarrollar un marco
normativo que permita un avance en materia de independencia estratégica.
Aunque es probable que se tarden años en alcanzar esta meta y que esto traiga problemas a corto y medio plazo, Europa debería poder actuar sin tener que pedir ayuda a una potencia extranjera en algo tan básico como su propia seguridad.
Cartagena, abril, 2024
9 Bibliografía.
Además de las citas realizadas, este trabajo se ha realizado utilizando como guía y
referencia el documento Cuadernos de Estrategia 215 La Unión Europea hacia la autonomía estratégica realizado por el Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE).
NOTA DE CITAS SEÑALADAS
1 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 1. Introducción. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 29). IEEE.
2 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 2. La búsqueda de la autonomía estratégica. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 33). IEEE.
3 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 2. La búsqueda de la autonomía estratégica. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 31). IEEE.
4 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 2. La búsqueda de la autonomía estratégica. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 33). IEEE.
5 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 2.1. La autonomía estratégica de la UE. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 34). IEEE.
6 Pontijas Calderón, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo primero. Una nueva estrategia para la Unión Europea. 3. Una brújula estratégica para la seguridad y la defensa. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 38).IEEE.
7 Frías Sánchez, C. (25 de noviembre de 2022) Capítulo tercero. Política de defensa común. 2. La política de defensa común en los tratados de la Unión Europea (Consejo de la Unión Europea, 2016b). En Panorama Estratégico 2023. (págs. 123-124). IEEE.
8 Frías Sánchez, C. (25 de noviembre de 2022) Capítulo tercero. Política de defensa común. 2.1. La «cooperación estructurada permanente» en el ámbito de la PCSD. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 125).IEEE. 10
9 Frías Sánchez, C. (25 de noviembre de 2022) Capítulo tercero. Política de defensa común. 2.2. Las relaciones UE-OTAN en materia de PCSD. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 126). IEEE.
10 Frías Sánchez, C. (25 de noviembre de 2022) Capítulo tercero. Política de defensa común. 5. La UE, la OTAN y la defensa común europea. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 154). IEEE.
11 Frías Sánchez, C. (25 de noviembre de 2022) Capítulo tercero. Política de defensa común. 5. La UE, la OTAN y la defensa común europea. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 151). IEEE.
12 Calvo Albero, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo quinto. Autonomía estratégica europea y grandes potencias. 1. Introducción. En Panorama Estratégico 2023. (págs. 185-186). IEEE.
13 Calvo Albero, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo quinto. Autonomía estratégica europea y grandes potencias. 2. La naturaleza de la independencia estratégica. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 187). IEEE.
14 Calvo Albero, J. L. (25 de noviembre de 2022) Capítulo quinto. Autonomía estratégica europea y grandes potencias. 2. La naturaleza de la independencia estratégica. En Panorama Estratégico 2023. (pág. 188). IEEE.